国家旅游局关于西藏旅游业发展情况的调研报告

  为贯彻中央西部大开发战略和中央第四次西藏工作会议精神,为在明年适当时候召开全国旅游援藏工作会议作准备,国家旅游局党组研究决定,由副局长张希钦同志率团赴藏调研考察。调研考察团一行10人于9月4日至10日,对西藏旅游业发展的基本情况进行了调研,受到了自治区党委、政府以及各有关方面的热情接待。在藏期间,调研考察团与自治区各级旅游局、有关地市、旅游企业进行了座谈,先后参观考察了拉萨、日喀则、林芝、山南四地市的旅游资源和旅游设施,最后与自治区党委和政府领导交换了意见。

一、对西藏旅游业发展现状的基本感受

  西藏自治区党委和政府对国家旅游局赴藏调研考察团非常重视。尽管正值西藏全区党代会紧张筹备期间,区党委、政府派自治区副书记、常务副主席杨传堂,自治区副书记、常委兼秘书长李立国同志看望了调研考察团一行;自治区政府副主席次仁卓嘎同志陪同了全程的调研考察工作。调研考察团所到之处,充分感到了在党中央、国务院有关西藏工作的正确方针指导下,西藏各地社会稳定、经济繁荣、民族团结,各项事业蒸蒸日上,充满活力;充分认识了西藏发展旅游业所具有的得天独厚条件,各地党政领导和人民群众对发展旅游业的极大热情和期望;充分看到了近年来西藏旅游业发展所取得的成绩,旅游业给当地经济、社会发展、人民群众生活带来的实惠,以及西藏旅游业未来光明的发展前景。

  1.西藏拥有众多的世界极品的旅游资源。西藏旅游资源丰富独特、品位极高,对海内外旅游者有着非凡的吸引力,是发展旅游的好地方。这些资源涉及自然的、地理的、民族的、宗教的、历史的等各领域,不仅与国内其他地方相比独具特色和魅力,而且从世界范围看,许多地方也是举世无双、惟我独尊的。例如:世界屋脊--青藏高原,地球之颠--珠穆朗玛峰,最深峡谷--雅鲁藏布大峡谷,集宗教、艺术、建筑魅力之大成的布达拉宫、扎什伦布寺,号称亚热带天然植物园的藏东南,与五个国家毗邻的长达4000多公里的边境线,多民族及其异彩纷呈的代表性文化。据日喀则地区的同志介绍,珠穆朗玛峰附近的嘎玛沟和吉隆沟,有“世界最美丽的谷地”之称……这些都是西藏发展旅游业最大的优势,也是西藏经济加快发展的最大资本。

  2.西藏旅游业发展已有一定的基础条件。随着近年来西藏国民经济和社会发展所取得的成绩,旅游业发展所必需的基础条件有了一定改善,具备了接待海内外游客的基本条件。交通方面,现开通11条连接拉萨的航线,除青藏、川藏两条公路主干线外,还有新藏路、中尼路,西藏区内连接主要景区的公路已基本贯通;景点景区方面,形成了以寺庙建筑景观为主、以高原风光为特色的旅游产品系列,布达拉宫、大昭寺、西藏博物馆等4个景点被评为国家4A级景点;旅游接待方面,全区有旅游企业161家,其中国际国内旅行社39家,涉外饭店84家(其中,星级饭店25家,四星级1家,三星级10家),包括涉外定点住宿在内,全区共有旅游住宿床位近万张,旅游定点餐馆29家,旅游汽车公司3家,涉外定点旅游车900多辆,8000多个座位;旅游直接从业人员4300多人,间接从业人员近3万人。2000年,拉萨市被评为第二批中国优秀旅游城市。

  3.西藏旅游业发展取得了较大成绩。改革开放以来,西藏共接待海内外旅游者360万人次,年均增长31%。其中,接待海外旅游者105万人次,年均增长29.7%;接待国内旅游者255万人次,年均增长31.7%。旅游直接收入28亿元,年均增长38.9%。“九五”期末,旅游总收入相当于全区当年GDP的6%左右。旅游业的发展带动了相关产业的加速发展,帮助了不少农牧民和城镇居民脱贫致富,在西藏经济社会发展中起到了较好的推动作用。虽然西藏旅游业目前在全国排序中位次偏后,这一成绩与西藏的独特资源优势相比还很不匹配,但这些成绩是在进行反分裂斗争中和艰苦的自然条件下取得的,十分来之不易,应予充分肯定。

  4.西藏自治区党委和政府十分重视旅游业。在藏期间,我们充分感到了自治区党委、政府对发展旅游业的认识是明确的,支持也是比较有力的,与党中央、国务院做出的“必须高度重视和切实加快发展旅游业”的战略决策是一致的。1995年,自治区党委、政府就明确,“大力发展旅游业,使其成为全区的支柱产业之一”;1996年8月,自治区政府做出了《关于加快发展旅游业的决定》;2000年,自治区党委又做出了大力发展特色旅游业的决定,把旅游业作为全区六大特色经济产业之一,实施"特色追赶"战略,要求跨越式地加快发展。为此,自治区党委和政府为区旅游局配备了比较强的领导班子,各地区都设立了旅游局,景点景区相对较多的县也设立了旅游局。最近,为了深入贯彻中央第四次西藏工作会议和国发9号文件精神,自治区政府主持召开了全区旅游发展工作会议,提出了今后一个时期旅游工作发展的具体思路;把旅游业摆在了全区六大特色产业之首,把旅游资源开发列入“十五”重点项目;进一步修改和充实1996年发布的《关于加快发展旅游业的决定》,制定支持旅游企业发展的优惠政策。因此,西藏旅游业的加快发展,在组织和领导上是有保障的。

  调研考察团认为,党中央、国务院关于一定要把旅游业作为西藏的支柱产的决策是非常英明和正确的。进一步加快西藏旅游业的发展,不仅是西藏政治稳定、经济发展、民族团结、社会进步的最佳选择,也是21世纪中国旅游业发展的后劲所在,是实现2020年中国旅游强国目标的重要保证。因此,国家旅游局应对西藏加快发展旅游产业予以支持。

二、对进一步加快西藏旅游业发展的认识和建议

  通过调研考察,我们认为西藏旅游业具有很大的发展潜力。目前西藏旅游业发展的宏观环境比较好,但由于基础条件和对外开放等具体因素的制约,要加快建设旅游支柱产业,对于西藏自治区党委、政府和相关部门来说,还应加强以下方面的认识或措施:

  1.要进一步提高和统一对西藏旅游业发展机遇的认识

  在当今世界经济发展中,旅游业是发展最快、前景最好的新兴产业;在中国经济和社会的发展中,旅游业的成长速度非常快,现已成为国民经济中一个醒目的新的增长点。去年全国旅游总收入已相当于GDP的5.8%;仅入境过夜旅游接待已达1000万人次,位居世界第五、创汇居世界第七。对于西藏来说,当前是加快旅游业发展的最好的历史性机遇。一是党中央做出了西部大开发的战略决策,今后对西部地区开发的力度和进度将明显加大。西藏是西部地区的重要组成部分,第四次西藏工作会议确定了171个援藏项目,其中,交通条件的改善将给旅游业的基础设施带来根本性改善,为旅游业的加快发展创造条件。二是中央第四次西藏工作会议明确了旅游业在西藏发展中的战略地位,朱镕基总理代表党中央、国务院所作的讲话,对西藏发展旅游业的重要性、如何发展旅游业,作了非常深入透彻的阐述,不仅为西藏旅游业发展确定了一个根本性的指导思想,而且为西藏旅游业发展注入了强大的动力。三是青藏铁路已经动工,林芝、阿里等支线机场相继建设,由此所带来的交通条件的很大改善,将直接带动旅游客源的大幅度增长。四是近年来全国旅游业的大发展为西藏旅游业提供了一个强大的后援,目前全国国内旅游已达7.4亿人次,其中,有经济实力到西藏旅游的人应不下百万,有愿望、有潜在需求到西藏旅游的人应不下千万,只要西藏的旅游设施改善和宣传促销跟得上,这些需求就会变成现实的大市场,西藏旅游业的前景将不可限量。目前西藏自治区的人口是260万,如果西藏旅游业年接待能够达到260万人,那将使区内广大农牧民的生活得到明显改善。

  2.要进一步加大地方政府主导发展旅游业的力度

  在中央第四次西藏工作会议和国发9号文件下发后,方方面面都认识到西藏旅游业要有一个大的发展、跨越式的发展。这一目标的加快实现,最主要的取决于自治区党委和政府能否进一步加大政府主导发展旅游业的力度。

  “政府主导型发展”,是中国旅游业20年来发展的一条最重要经验。国家旅游局一直以云南等省区政府主导发展旅游业的实践为例证,推广和总结这个经验。从西藏旅游工作、旅游业发展的现状看,党委、政府的主导(不仅仅是支持),尤其显得重要。因为西藏旅游业是在兼顾稳定和发展的双重背景下起步发展的,党委、政府有关旅游业的工作定位、目标要求、政策措施都非常重要;因为西藏旅游业大发展的战略刚刚确定,旅游产品开发、基础设施建设,方方面面的布局谋篇要靠政府主导,不能拿内地有些省市“先发展、后治理”来类比;还因为西藏特殊的发展环境,旅游市场发育还不够,如果等待市场自然成熟再发展旅游业,既不符合国家的战略要求,也不符合广大农牧民的愿望。另外,内地援藏是西藏发展的一个特殊途径,目前各地的援助,包括建设项目、开发内容、发展目标,都兼顾到了旅游业的发展,对西藏旅游业的发展是有利的,但需要政府统筹考虑、全盘规划。因此,西藏旅游业发展比其他地区更需要党委、政府的主导,党政“主干线”要主动上手抓旅游。

  一是要上上下下、方方面面解决认识问题。对于把旅游业作为西藏的支柱产业加快培养,自治区党委和政府已做出明确的决策,但不等于自治区的党政各个部门、区以下各级党政的同志、各行各业的人们,思想认识已经提高和统一到了这个程度。西藏和平解放50年来,人民群众在政治上站起来了,但经济上没有完全站起来,所依靠的是国家和内地输血式的支援。西藏要稳定,经济发展是基石;西藏发展经济,最大的优势是发展旅游业,有利于促进西藏经济形成一个造血机制。目前,各个方面的认识不一定都到位了,需要提高和统一的空间还比较大。二是要加大政策主导的力度。政府主导型,最关键和核心的是由地方政府主导发展。西藏的基础条件相对差些,要把旅游业加快培育成为支柱产业,必须要有与之匹配的投入和扶持措施,要有强有力的协调机构,要有更好的旅游发展环境。培育旅游支柱产业是党委和政府要亲自抓的事情,而不仅仅是旅游部门一家或为主的事情,基础设施的建设、对外开放的加大、旅游各要素的配套,只有通过政府亲自抓才能解决。因此,自治区党委和政府应把政府主导旅游业发展,作为西藏旅游业发展中的最重要指导思想。三是加强对全区旅游业发展的规划、协调。在林芝等部分地区,目前内地援建的项目正在有意识地向旅游业倾斜,这是非常好的发展势头,需要自治区党委和政府予以重视,尤其是要做好整体规划、统筹协调、合理布局、分类指导。

  3.要积极争取进一步扩大西藏的对外开放

  当前,影响旅游者、尤其是海外旅游者进入西藏的主要限制:一是交通条件的制约;二是对外开放不够,入藏手续复杂;三是对自然条件艰苦的夸大性宣传,影响了入藏旅游的积极性。

  通过这次调研考察,对自治区党委、政府面临的反分裂斗争的任务有了更深的认识,对西藏"天然长城"的意义有了更多的了解,对各方面实行的严格管理制度也有了更多的理解。我们认为,西藏分裂与反分裂的斗争一直很尖锐,确实不可掉以轻心,但最近一两年西藏局势已基本稳定,第四次西藏工作会议提出,今后的目标是从基本稳定到长治久安。在这个转变的过程中,旅游业是要充分发挥作用的。在过去许多年中,到西藏旅游的境外人士,由我们主动宣传吸引来的并不多,相反倒是不少人是受了藏独分子的蛊惑,抱着一些成见来旅游的,但无论是什么原因,凡是来过西藏的旅游者,只要不是死硬的藏独分子,最后大多改变了他们的成见。今日西藏的政治、经济、环境、宗教、社会发展等,都是健康、文明和进步的,没有什么不可见人的东西。近几年,虽然也有个别像美国某参议员化名入藏、搞敌对活动的分子,但更多的旅游者通过对西藏的了解,认清了达赖宣扬的西藏是虚幻的。因此,以西藏目前的情况,应该由对旅游者被动的管理转变到主动的引导上,使来西藏的客源结构发生变化,通过他们的宣传,树立新西藏的形象。这个转变将与内地改革开放之初很相似,扩大对外开放,肯定会有一些我们不愿看到的东西挤进来,但整体的宣传效果、正面的宣传影响还是要大得多。越是开放,旅游者来得越多,对西藏有正确认识的外国人也就越多。只要实现了这个转变,我们将在政治、外交等多方面收到更加积极的效果。

  因此,建议自治区党委、政府积极向有关部门协商,争取进一步扩大对外开放的地区;现在内部掌握开放的地区,海外旅游者进入旅游的手续太复杂、办证的环节较多,应争取该简化的简化、该合并的合并;对于尚未对外开放的地区,可以加强对内地旅游者的正面宣传,先从国内旅游市场培育开始,这个基础打好了,开放以后海外客源的增长就水到渠成了。

  4.要推动旅游投资的多元化体制建设。改革开放20年来,我国旅游业由于坚持了“内外资并用”和“五个一齐上”,实现了从旅游资源大国到亚洲旅游大国的历史性跨越,最基本的经验就是坚持旅游投资主体的多元化。西藏旅游资源丰富而独特、地域辽阔而基础设施较差,要加快旅游业的发展,单靠中央和地方政府的投资是远远不够的,必须充分调动各方面的投资积极性,广泛吸引社会各方面对旅游业的投资。当前,比较迫切的是自治区政府要进一步优化旅游投资环境,尽快建立吸引多元化旅游投资的工作机制。

三、对全国旅游援藏工作的初步考虑

  西藏旅游业的加快发展,最主要的是要依靠自治区党委和政府的正确领导、自治区各相关部门的大力支持和全区旅游行业的不懈努力,同时也需要全国各地对西藏旅游业的发展给予积极的支持。国家旅游局作为全国旅游行业的主管部门,在协调和组织旅游援藏方面负有一定的职责。根据这次调研了解的情况,调研考察团对旅游援藏工作提出以下初步考虑:

  1.研究筹备、适时召开全国旅游援藏工作会议。

  2.协助编制具有较强操作性的西藏旅游发展规划。

  3.配合西藏争取国家相关部门帮助解决西藏旅游业发展的有关问题。

  4.多层次、多渠道地协助西藏培训旅游人才。

  5.协助西藏做好旅游宣传促销工作。

  6.在旅游项目开发建设方面给予适当的支持。

  7.继续帮助西藏旅游信息化网络建设。

 

  国家旅游局赴藏调研考察团团长:张希钦副局长;秘书长:杜一力、徐惠芳(兼);成员:李悦中、董培南、李广和、李学东、祝庆瑞、高舜礼、贾文剑。

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